ديپلماسي عمومي آمريكا از منظر موسسه بروكينز

 آمريكا به وضوح دريافته كه اعتقاد جهاني به او در حال تضعيف است و از اين رو در پي ايجاد اصلاحات ساختاري در ديپلماسي عمومي خويش است تا بتواند اين اعتماد از دست رفته را بازسازي و احيا كند.


 موسسه بروكينگز طي گزارشي تحت عنوان "‌صداهاي آمريكا؛ ديپلماسي عمومي آمريكا براي قرن 21 " به بررسي ديپلماسي عمومي آمريكا پرداخته است.
اين گزارش كه نتيجه همفكري بيش از 300 تن از نخبگان سياسي آمريكاست از اهميت بالايي برخوردار است.
گزارش حاضر، ترجمه بدون دخل و تصرف قسمت پاياني اين گزارش موسسه بروكينگز است.
موسسه بروكينگز، يك سازمان غير انتفاعي خصوصي است كه كارش پژوهش، آموزش و انتشار آثار مربوط به سياست خارجي و داخلي است و هدف اصلي‌اش اختصاص تحقيقات با كيفيت به مسائل سياسي اخير يا در حال ظهور است. آمريكا به وضوح دريافته است كه اعتقاد جهاني به او در حال تضعيف شدن است. از اين رو در پي ايجاد اصلاحات ساختاري در ديپلماسي عمومي خويش است تا بتواند اين اعتماد از دست رفته را بازسازي و احيا كند. ديپلماسي عمومي به آن بخش از برنامه‌هاي دولتي گفته مي‌شود كه به قصد اطلاع‌رساني و يا اعمال نفوذ بر افكار عمومي ساير كشورها انجام مي‌شود. ديپلماسي عمومي از ديپلماسي سنتي فراتر مي‌رود و به تعامل ميان گروه‌هاي ذي‌نفوذ و جريان فراملي اطلاعات و آراء و به تبع آن جهت‌دهي افكار عمومي مردم ساير كشورها مي‌پردازد.

***
اين گزارش نه پيشرفت‌ها و نه نواقص ديپلماسي عمومي آمريكا پس از حملات تروريستي 11 سپتامبر 2001 را منكر مي‌شود. بسياري از متخصصان ديپلماسي عمومي در همه سطوح افرادي ساعي و متعهد هستند و به خاطر دستاوردها، شايسته احترام هستند؛ برنامه‌هاي بسياري چون، برنامه فول برايت، برنامه بازديد جهاني كه از آزمون زمان موفق بيرون آمده‌اند و همچنين ابتكار عمل‌هاي جديد بسياري چون تيم امدادرساني ديجيتالي ـ كه خارجي‌ها را در گفتگو درباره وبلاگ‌ها مشاركت مي‌دهد ـ و استفاده گسترده از مشاركت‌هاي عمومي ـ خصوصي كه حاكي از خبرگي و انعطاف‌پذيري است.
ساير گزارش‌ها، موفقيت‌هاي پيشين و اصلاحات جديد را به ترتيب تاريخي ذكر كرده‌اند و در جاي مقتضي آنها را مورد تحسين قرار داده‌اند. بسياري نيز با ذكر شواهد فراواني با شور و حرارت به نقد تلاش‌هاي گذشته پرداخته‌اند. لازم نيست كه اين تحسين‌ها و نقدها را در اينجا دوباره تكرار كنيم. زيرا اين گزارش نگاهي رو به جلو داشته و سعي داشته از كارهاي خوب ديگران خصوصا گزارش‌هاي هيئت علوم دفاعي، انجمن قدرت هوشمند سي‌. ان. آي. اس. شوراي روابط خارجي، گروه مشاوران ديپلماسي عمومي براي جهان اسلام و عرب، اداره پاسخگويي دولت و بيش از سي‌گروه ديگر بهره گيرد.

توصيه‌هايي براي اصلاح
1 ـ نماد‌پردازي
رئيس‌جمهور جديد بايد براي تعريف مجدد وجهه عمومي آمريكما در چشمان مردم جهان اقدامات سريع و بي‌باكانه‌اي انجام دهد. درست است كه استراتژي‌هاي بلند مدت، سياست‌هاي دقيق و مديريت موثر از اهميت زيادي برخوردار است اما تنها چند حركت جسورانه از رئيس‌جهور جديد مي‌توان نماد آن باشد كه برگ زرين جديدي در تاريخ رقم خورده است و فضاي صميمانه براي سياست‌خارجي رئيس‌جمهور جديد مي‌تواند نماد آن باشد كه برگ زرين جديدي در تاريخ رقم خورده است و فضاي صميمانه‌اي براي سياست‌خارجي رئيس‌جمهور جديد ايجاد كند.
رئيس‌جمهور جديد بايد اقداماتي را انجام دهد كه منعكس كننده باورهاي عميق شخصي‌اش و مظهر آرمان‌هاي رياست جمهوري او باشد. اگر چه تصميم‌گيري درباره اين اقدامات با خود رئيس‌جمهور جديد است اما مواردي از اين اقدامات مي‌تواند به شرح زير باشد: اول آنكه رئيس جمهور بايد بايد گام‌هاي نماديني براي نشان دادن آنكه آمريكا به اصول خود وفادار است بردارد. به عنوان مثال او بايد تاريخ مشخصي را براي بستن زندان گوانتانامو اعلام كند و در اين مراسم عمومي، حكم اجرايي آن را امضا كند. دوم آنكه او مي‌تواند به خاورميانه سفر كند و در اجتماعي از جوانان آنجا به جاي صحبت مستقيم از سياست، از اميدهاي آنها بپرسد و از اميدهاي آمريكا براي آنها بگويد. او بايد در مورد توانايي‌ها و ناتوانايي‌هاي آمريكا و آنچه خود آنان بايد بالاخره براي خود انجام دهند صادق باشد. سوم آنكه او بايد دست به اقدامات نماديني بزند كه منعكس كننده ان چيزي است كه آمريكا مظهر ان است و همچنين بازتابي از اميد ما براي آينده‌اي بهتر نه فقط براي ما بلكه براي همه باشد.

2 ـ استراتژي
دولت آمريكا براي موفقيت، به يك استراتژي جامع براي ديپلماسي عمومي و روابط استراتژيكش نياز دارد. اين استراتژي بايد شامل تمام اهداف و مقاصد، و اقدامات و معيارها و برنامه‌هاي مورد نياز براي تحقق اين اهداف و مقاصد باشد. همچنين اين استراتژي بايد دقيقا با استراتژي امنيت ملي همسو باشد و بايد مواجهه با تروريسم و ايدئولوژي‌هاي افراطي‌اي كه شبكه‌هاي تروريستي را تغذيه و حمايت مي‌كنند نيز در بر بگيرد اما خود را به آن محدود نكند.
براي تحقق چنين استراتژي‌اي، رهبران با سابقه دولت بايد قادر باشند كه منافع متعدد ملت را تشخيص داده و از جمله افكار عمومي خارجي و تبعات آن را برآورد كرده و براساس آن دست به انتخاب بزنند. مطالبات سياست خارجي آمريكا پيچيده است و هيچ نفعي حتي امنيت نبايد ساير منافع را تحت‌‌الشعاع قرار دهد. ايالات متحده بايد داراي مرزهايي باشد كه نسبت به ورود ديگران هم باز و هم بسته باشد؛ كنترل صادراتي كه دستيابي به تكنولوژي را هم مكن و هم ناممكن مي‌كند؛ سفارتخانه‌هايي كه هم پيشگام مذاكرات هستند و هم حافظ منافع؛ و سياست‌خارجي‌اي كه هم اهداف آمريكا را دنبال مي‌كند و هم منافع مشروع ديگران را در پي دارد. پرداختن به اين مطالبات مستلزم ساختارهايي است كه بتوانند از پس اين پيچيدگي برآيند و خطرات ناشي از آن را مديريت كنند.
دولت آمريكا، علاوه بر مدنظر قراردادن افكار عمومي خارجي‌ها در سياست‌گذاري‌اش، بايد چگونگي استفاده استراتژيك از رابطه و ديپلماسي عمومي براي تحقق سياست خويش را مدنظر قرار دهد. ما بايد بتوانيم كه براي آينده برنامه‌ريزي كنيم، منازعه عمومي را شكل دهيم و زمينه موفقيت آينده را فراهم كنيم. ديپلماسي عمومي را شكل دهيم و زمينه موفقيت آينده را فراهم كنيم. ديپلماسي عمومي را نبايد چيزي پنداشت كه تنها بعد از گرفتن تصميمات عمل مي‌كند.
براي پيشبرد اين اهداف، رئيس‌جمهور بايد:
ـ يك برنامه درباره رابطه استراتژيك و ديپلماسي عمومي ـ كه هر سال به روز مي‌شود اتخاذ كند تا نشان دهد كه ديپلماسي عمومي را چگونه مي‌تواند در خدمت حمايت از استراتژي امنيت ملي به كار گرفت.
ـ بازنگري جامعي از آنچه هر نهاد در حيطه ديپلماسي عمومي و رابطه استراتژيك انجام مي‌دهد، داشته باشد و رهنمودهاي شفافي براي نقش هر نهاد ارائه دهد.
ـ هر نهاد را ملزم كند كه برنامه‌اي براي تحقق اين استراتژي تدوين كند.

3 ـ رهبري
رهبري از بالا آغاز مي‌شود. رئيس‌جمهور جديد بايد به ديپلماسي عمومي اولويت بخشد و همواره از افكار عمومي جهان و تاثير آن بر موفقيت سياست‌هايش مطلع باشد. اين رهبري را بايد با وزير امور خارجه و مشاور امنيت ملي تقويت كرد. رئيس‌جمهور همچنين بايد براي مسئولان ارشد الگو باشد و بداند كه بيانات داراي مصرف داخلي او، در تمام جهان منعكس مي‌شود.
ـ براي آنكه به توصيه پژوهش حاضر مبني بر تقويت نهادهاي دولتي موجود به جاي ايجاد نهادهاي جديد پايبند باشيم. بايد بگوييم كه رئيس‌جمهور بايد معاون وزير امور خارجه در امور عمومي و ديپلماسي عمومي را مسئول رهبري تلاش‌هاي دولت آمريكا در ديپلماسي عمومي و رابطه استراتژيك بين‌المللي اعلام كند و او را شخصا پاسخگوي طرح و اجراي يك استراتژي در سطح دولت بداند. او بايد طي حكمي رسمي وعمومي، معاون وزير امور خارجه در امور ديپلماسي و عمومي به نيابت از خويش و وزير امور خارجه را مسئول راهبري تلاش‌هاي دولت آمريكا در زمينه ارتباط استراتژيك و ديپلماسي عمومي اعلام كند.
معاون وزير جديد بايد بر اساس توانايي‌اش در رهبري اين مأموريت بين نهادي و هدايت مولفه‌هاي پيچيده و چند وجهي‌اش انتخاب شود. اين فرد بايددر قبال موفقيت در اين مأموريت پاسخگو باشد.
ـ معاون وزير امور خارج در ديپلماسي عمومي و امور عمومي بايد مسئول تشكيل جلسات منظم كميته هماهنگ كننده سياست‌ها ( پي سي سي ) درباره ديپلماسي عمومي و رابطه استراتژيك باشد. اين انجمن بايد اطمينان حاصل كند كه منابع، برنامه‌ها و فعاليت‌ها به نحوي موثر و غيرمنفعلانه هماهنگ شده‌اند و از اهداف سياست‌خارجي دولت حمايت مي‌كنند و اينكه تمام وزارتخانه‌ها و نهادها به رابطه استراتژيك و ديپلماسي عمومي بها مي‌دهند. معاون وزير امور خارجه به منظور رهبري موثر بايد در جريان تمام فعاليت‌هاي مخفيانه و علني مربوط به رابطه استراتژيك و ديپلماسي عمومي در تمام نهادها قرار داشته باشد و به سياست‌هاي كلان، حق تصرف در بودجه و نيروي انساني وزارت امور خارجه و همچنين منابع ديگري كه در پي مي‌آيد دسترسي داشته باشد.
ـ افكار عمومي خارجي‌ها و تبعات آن بايد از ابتدايي‌ترين مراحل سياست‌خارجي آمريكا مدنظر قرار گيرد. اين درست است كه سياست‌ آمريكا صرف نظر از انكه ديگران چه فكر مي‌كنند بايد در خدمت منافع ملي آمريكا باشد با اين حال افكار عمومي خارجي‌ها بر هزينه‌ها و منافع، شكست يا موفقيت سياست خارجي تاثير گذار است. تحليل تبعات انتخاب‌هاي سياسي پيش از انجام آنها، تدبير خوبي است.
گروهي معتقدند كه بايد يك منصب سطح بالاتر در كاخ سفيد وجود داشته باشد كه اهميت ديپلماسي عمومي و رابطه استراتژيك در سياست‌گذاري خارجي را ضمانت كند. اين توصيه‌ها اگر چه با توجه به اهميت ديپلماسي عمومي و ناديده انگاشتن ان به عنوان يك ابزار سياسي در گذشته قابل درك است اما ايجاد چنين منصبي پيامدهاي خاص خود را به دنبال خواهد داشت. اين منصب مسئوليت و پاسخگويي را از وزارت امور خارجه سلب مي‌كند، رويه قدرت را در شوراي امنيت ملي و دولت آمريكا به طور كلي پيچيده مي‌كند، رقابت بالقوه و لايه‌اي از بوروكراسي را ايجاد مي‌كند. راه‌حلي كه در اينجا ارائه مي‌شود نيز كامل نيست اما نواقص آن را مي‌توان با انتصاب‌هاي مناسب، دستورات شفاف از مقامات بالا، و رئيس‌ جمهور و وزرايي كه اهميت كافي به ديپلماسي عمومي و رابطه استراتژيك مي‌دهند، مديريت نمود.

4ـ سازمان
دولت ما هنوز خود را كاملا با تغييرات سازماني جديد وفق نداده است؛ تغييراتي نظير جذب آژانس اطلاعات در وزارت امور خارجه و تعريف پست معاونت وزير امور خارجه در ديپلماسي عمومي و امور عمومي، ايجاد اداره حمايت از ديپلماسي عمومي در وزارت دفاع، تلفيق وزارت امور خارجه و آژانس توسعه بين‌المللي آمريكا، ايجاد وزارت امنيت داخلي، و ايجاد يك مركز ضد تروريسم ملي و ادراه اطلاعات ملي جديد.
با توجه به مطالبات فوري اخير و بسياري از اصلاحات سازماني ديگر كه در جريان است، دولت جديد بايد به جاي آنكه تمركز خود را متوجه احداث سازمان‌هاي جديد كند از سازمان هاي موجود نهايت استفاده را ببرد.
از جمله ضروري‌ترين تغييراتي كه در دولت جديد بايد صورت گيرد آن است كه از همكاري بين نهادي مستحكم‌تر اطمينان حاصل كند، توانايي وزارت امور خارجه را براي انجام مأموريتش به نحو اساسي افزايش دهد و اطمينان حاصل كند كه ديپلماسي عمومي اهميت لازم را در همه سطوح و همه بخش‌هاي طراحي و اجراي سياست‌خارجي دريافت مي‌دارد. مصاحبه‌ها و پژوهش‌هاي انجام شده براي اين مطالعه بارها و بارها حاكي از كمبود منابع در ديپلماسي عمومي به خصوص در وزارت امور خارجه بود. اين كمبود دور باطلي را ايجاد مي‌كرد.
اين وزارت منابع كافي براي انجام وظايفي را كه از آن انتظار مي‌رود ندارد. اين عدم انجام وظيفه باعث مي‌شود كه كنگره از عملكرد اين وزارتخانه ناراضي شود و منابع بيشتر را به نهادهاي ديگري اختصاص دهد كه براي انجام اين مأموريت مجهز شده‌اند از جمله وزارت دفاع. اما وزارت دفاع هميشه نمي‌تواند معرف خوبي براي آمريكا در بسياري از قسمت‌هاي جهان به ويژه قسمت‌هايي كه از قدرت آمريكا احساس تهديد مي‌كنند، باشد.
ـ شوراي امنيت ملي بايد صاحب منصبي را در سطح معاون مشاور امنيت ملي براي هماهنگي تلاش‌هاي دولت در زمينه ديپلماسي عمومي و رابطه استراتژيك اختصاص دهد. اين فرد بايد به عنوان نايب رئيس كميته هماهنگ كننده سياست‌هاي مربوط به رابطه استراتژيك در شوراي امنيت ملي به كار خويش ادامه دهد و حداقل ماهي يك بار براي كميته جلسه برگزار كند. همچنين او بايد اطمينان حاصل كند كه ديپلماسي عمومي و رابطه استراتژيك در فرآيند سياستگذاري خارجي و مسايل عمومي لحاظ مي‌شود.
ـ دولت جديد بايد از ايده تشكيل مركز ارتباط استراتژيك جهاني كه در واقع همان مركز ارتباطي ضد تروريسم با نامي ديگر و اهدافي ديگر است استقبال كند. اين مركز جديد‌التأسيس كه بايد گزارش‌هاي خود را به معاون وزير امور خارجه در ديپلماسي عمومي و امور عمومي ارائه نمايد به منظور مديريت كميته هماهنگ كننده سياسي طراحي شده و كاركنان آن نيز از نهادهاي مربوط منصوب مي‌شوند. مركز ارتباط استراتژيك جهاني بايد فعاليت‌هاي اعضاي كميته هماهنگ كننده سياسي را تسهيل كرده و در كل از اين كميته حمايت كند. علاوه بر اين، دولت آمريكا نيازمند شبكه‌اي است كه كنشگران مربوطه نهادها را در سراسر سطوح در واشنگتن و خارج از كشور به يكديگر وصل كند.
ـ وزارت امور خارجه بايد ادارات مركزي بين نهادي را نيز در هر منطقه ايجاد كند و فردي را در سطح سفير به هماهنگي اين ادارات بگمارد كه گزارش خود را به معاون وزير امور خارجه در ديپلماسي عمومي و امور عمومي ارائه نمايد. اين مراكز منطقه‌اي، مأمني براي مراكز روابط رسانه‌اي موجود اما نه چندان قوي، و پيوندي براي هماهنگي فعاليت‌هاي بين‌نهادي مربوط، و همچنين تماس مستقيم و مرتب براي فرماندهان جنگ فراهم مي‌كند. اين مراكز بايد براي ترويج روابط بلند‌مدت داراي كاركنان متعهدي باشد تا تعاملات فرهنگي و آموزشي را مديريت كند، و جايي براي مسئولان منطقه‌اي موجود در وزارت امور خارجه كه توجه خويش را معطوف محيط زيست، علم، تكنولوژي و بهداشت كرده‌اند، باشد. در نهايت اين مراكز بايد منابع و كاركنان لازم را براي فهم و تحليل افكار عمومي در هر منطقه در اختيار داشته باشد. همچنين بايد افكار عمومي را بسنجد، گروه‌ها را زير نظر بگيرد و ساير فعاليت‌هاي لازم را انجام دهد تا تلاش‌هاي ارتباط استراتژيك و ديپلماسي عمومي بين نهادي دولت را به اطلاعات مجهز كند.
ـ وزارت امور خارجه بايد براي ديپلماسي عمومي در هر اداره منطقه‌اي وزارت، يك كمك معاون تمام وقت منصوب كند. همچنين اداره‌هايي را به اقيانوس‌ها، محيط‌زيست، علم، دموكراسي، حقوق بشر و اشتغال؛ اقتصادي، انرژي و امور تجاري؛ و اداره‌هايي را نيز به امور متقضي تا جايي كه منابع اجازه مي‌‌دهد، اختصاص دهد. وظايف معمول امور عمومي مانند برنامه‌ريزي و آماده كردن موضوع گفتگو براي مصاحبه‌هاي رسانه‌اي بايد به كاركنان رده پايين‌تر محول گردد تا زمان بيشتري براي برنامه‌ريزي استراتژيك، مشاوره به معاون وزير كه مسئول اداره منطقه‌اي است، همكاري بيشتر اداره منطقه‌اي و مركزمنطقه‌اي، و تماس بيشتر با گروه‌هاي خارج از وزارت ايجاد شود.
ـ سفارتخانه‌ها بايد مسئولان بيشتري را در زمينه خدمات خارجي جذب كنند و آنها را در ديپلماسي عمومي به كار گيرند. بايد مسئولان جداگانه‌اي براي ايجاد روابط بلند‌مدت از يك طرف و همچنين نظارت بيشتري بر كارهاي كوتاه‌مدت سفيران در امور عمومي وجود داشته باشد. اگر چه مسئله دوم مهم است اما نبايد باعث غفلت از مسئله اول شود.
اين توصيه بيانگر درخواست وزير امور خارجه از كنگره براي جذب هزار و صد مسئول جديد خدمات خارجي و همچنين تقاضاي آكادمي ديپلماسي آمريكا و مركز استيمسون براي افزايش كاركنان ديپلماسي عمومي تا سقف 800 متخصص آمريكايي و از بوميان منطقه تا سال 2014 است.
ـ وزارت امور خارجه، وزارت دفاع و ساير نهادهاي ذيربط بايد برنامه‌اي بين نهادي را براي ورود يكي دو ساله كارشناسان بيروني به درون بدنه دولت تدوين كنند. اين برنامه كه نمونه آن را مي‌توان در انجمن آمريكايي پيشرفت علوم، انجمن امور بين‌المللي و روابط خارجي، انجمن علمي جفرسون مشاهده كرد براي ديپلماسي عمومي، چشم‌اندازهاي جديد و تخصص بيشتر به همراه خواهد داشت.
ـ دولت آمريكا بايد دست به اصلاحاتي زند كه به چابكي بيشتر او منجر شود. تشريفات اداري بسيار زياد است، روال‌هاي اداري بسيار كند است و هر گونه ابتكار علمي، بي‌نتيجه است.
همه نهادها بايد داراي فرآيندهاي شفاف‌تر و كارآمدتر براي شركت در مشاركت‌هاي خصوصي ـ عمومي، گفتگو با رسانه‌ها، دعوت از كارشناسان بيروني و تسهيم اطلاعات باشند. مقررات پيچيده و غيرشفاف به احتياط غيرضروري و از دست رفتن فرصت‌ها مي‌انجامد.
ـ وزارت امور خارجه بايد به نحو كاراتري كاركنانش را آموزش دهد و فرصت‌هاي بيشتري براي رشد حرفه‌اي در اختيار آنها قرار دهد. كاركنان وزارت امور خارجه در مقايسه با كاركنان وزارت دفاع آموزش بسيار كمتري دريافت مي‌كنند. در حالي كه وزارت دفاع سهم 10 درصدي از بودجه دارد و اندوخته كافي براي اعزام كاركنان خود به خارج از كشور به منظور آموزش دارد، وزارت امور خارجه از كمبود 2400 نفري خدمه رنج مي‌برد.